浅谈加强机构编制监督检查工作的几点思考

 浅谈加强机构编制监督检查工作的几点思考

    内容提要：《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发〔2009〕15号，以下简称《解释》）于2009年6月17日起正式施行。《解释》是我国第一个专门针对机构编制违纪违规行为进行责任追究的比较系统的法规；也是党的最高纪律检查机关针对机构编制工作专门制定的第一个解释性党内法规。如何在机构编制监督检查工作之中，贯彻落实《解释》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等机构编制管理法规文件相配套，更好的发挥监督检查工作的作用，急需从事机构编制监督的工作人员认真思考、深入实践和不断创新。

　　机构编制管理工作在加快政府职能转变、推进行政管理体制改革、提升社会公共服务水平等方面起着重要作用，机构编制监督检查工作是加强机构编制管理工作的重要环节和有力抓手。它的加强有利于加快机构编制管理的法制化建设，有利于不断提高机构编制管理的层次和实效。同时，机构编制监督检查工作是机构编制管理的重要内容和机构编制部门的重要职责，该项工作的成效，是衡量和检验一个地方机构编制管理水平和编制部门整体工作能力的重要标志。

　　2007年以来，中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，温家宝总理签发《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，中央编办和监察部联合出台《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规性文件，特别是2009年6月17日，中央纪委以中纪发〔2009〕15号文件印发了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》的出台充分体现了中央对机构编制工作的高度重视。近期，笔者就如何加强机构编制监督检查工作深入全市各县（市）、区开展了一些调研。

　　一、当前机构编制监督检查工作面临的主要问题

　　近年来，我市紧贴新形势下机构编制监督检查工作的特点规律，积极探索行之有效的机构编制监督检查方式方法，取得了明显成效。但是，由于，监督检查工作起步较晚，还不同程度的存在一些问题：有的乱挂牌子、有的擅自设立机构、有的违规提升机构规格、还存在“条条干预”现象等，给监督检查工作带来很大困难。主要有以下几个方面：

　　（一）“机构编制意识”有待加强

　　机构编制监督检查工作是在党委政府领导下开展的，同时，机关事业单位使用编制是各级领导决定的，从这个角度看，监督检查工作的对象具有特殊性，加大了督查难度。“规矩写在文件上，精神落实在会议上，监督停留在口头上”，严重影响和制约了监督检查工作的权威性和严肃性。

　　一是思想认识不够，工作阻力很大。有些部门和单位对新时期加强机构编制管理的重要意义认识不足，不能站在全局的角度看问题，大都片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制、提升机构规格，要开展某一项工作，就要设立一个机构。如果行政机构不能设立，就设立财政拨款事业单位，甚至将行政职能事业化，导致事业单位机构数量有所增加。鉴于工作的需要，组织部门在领导班子调整时，超职数配备领导干部，而超职数领导又一时难以过渡消化。有些部门工作人员不能胜任现有岗位，人员分流难度大，缺少专业人员或年轻干部，但为了开展工作，超编进人。

　　二是被监督检查单位缺乏对机构编制管理政策规定的了解。一方面是机构编制管理部门自身认识不到位。长期以来，机构编制部门重审批、轻监督检查的思想比较严重，对审批了的机构编制事项较很少有跟踪监督检查的意识，要通过监督检查工作去逐个逐项研究解决，还需要过渡期和适应期。

　　（二）《解释》的贯彻落实需要磨合期

　　机构编制工作涉及干部职工的切身利益，涉及部门职能分配，是社会高度关注的一项工作。

　　一是人为因素较大。目前，机构编制工作更多的是凭借干部的党性原则和职业道德。当地方利益、部门利益和个人利益与之发生冲突时，自律意识就可能倾斜，问题就随之发生。少数单位出现的超编问题也与没有刚性手段和惩戒措施息息相关。另外，机构编制工作缺乏科学的依据和标准，在机构设置、编制核定上较模糊、定性。没有量的规定，很难操作，公安机关的编制核定标准问题就较难解决。因为没有标准，监督检查工作也就很难“量刑”。

　　二是贯彻《解释》需要实践。《通知》、《条例》、《暂行规定》和《解释》等法规性文件的出台，为机构编制部门履行监督检查职能提供了法定依据，但总的看来，刚性约束力得到了加强，但是，这还不够。根据《条例》和《暂行规定》的规定，机构编制部门和监察机关对违反机构编制管理规定行为的处理，主要限于通报批评、责令限期改正以及对相关人员给予纪律处分等行政手段。《解释》的出台，加强了对违反机构编制纪律规定的威慑力度，有效的遏制了超编进额外你问题的发生，但是，在实际工作中，这些措施作用的发挥，需要市编委会的同意、纪检监察机关的支持、相关被监督检查部门的配合、部门负责人和当事人理解，单纯靠一至两家单位的力量是有限的。

　　三是法规执法不严格。《条例》、《暂行规定》、《解释》相继出台，使机构编制监督检查工作有章可循、有据可依。根据中央编办的部署，县级以上编办普遍设立全国统一的“12310”举报电话，畅通社会监督渠道，为监督检查工作提供了有力抓手。但在实际工作中，由于受多种因素影响，在监督检查以及处理违规违纪问题时往往失之于软。在对本级机构编制管理情况进行监督检查时，有的因为碍于情面，对发现的问题不愿较真；有的因问题根源在领导，予以内部消化处理，致使有些问题长期得不到解决；有的受监督权限制约，如领导职数的配备监督，受干部管理权限等多方面因素的制约，超职数配备领导干部问题也很难解决，这些情况，导致机构编制监督检查工作的权威难以树立

　　（三）机构编制监督检查的力量还比较薄弱

　　近两年，县级以上编制部门已注重加强机构编制的事前监管和事后监管，取得了一些成效。但总体上这项工作仍处于探索推进阶段：

　　一方面，监督检查还不够系统全面。根据上级的部署要求被动开展督查较多，主动立项和自发开展督查较少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少；根据市编委领导指示要求开展督查较多，在履行使用编制审核和入减编手续中发现问题跟踪了解督查实际情况的少。

　　另一方面，监督检查的程序还不够规范。目前，监督检查手段比较单一，大多还停留在听取汇报、检查台帐系统这一层面，内在的、深层的问题得不到及时发现和纠正。同时，按照中央要求，县级以上编制部门要单独设立机构编制监督检查科室，明确相关职能，并指派专（兼）职人员负责监督检查工作。实际上，“任务重人员少”是现阶段编制部门的一个显著特征。编制部门肩负着行政管理体制改革、政府机构改革、事业单位分类改革和机构编制日常管理及监督检查工作，职责任务十分繁重，特别是县级编制部门，编制配备少，人员力量总体偏弱，专职人员几乎没有，多数身兼数职，导致，工作“一锅粥”，精力投入有限，无力更多的顾及监督检查工作。

　　（四）“条条干预”问题还不同程度的存在。

　　该市在乡镇机构编制和财政供养人员督查过程中发现，少数上级业务部门以领导讲话、检查评比、经费划拨和车辆配置等形式干预乡镇的机构设置、机构规格和人员编制等事项，严重影响和削弱了机构编制监督检查的成果，直接导致监督检查工作处于无序和被动应付的状态，甚至，即将触碰到国家确保乡镇机构编制和实有人员在“十一五”期间只减不增这一红线。

　　二、加强机构编制监督检查工作的必要性

　　近年来，机构编制监督检查工作的实践证明，各个时期制定的编制管理方针、政策、原则和方法是同当时的政治、经济形势相适应的，在特定历史条件下发挥了重要作用，有力地推进了我国经济社会的发展。然而，由于过去的机构编制工作具有被动性和主观随意性的特点，加上管理力量的脆弱和法制的不健全，致使长期以来机构编制缺乏科学的定量分析、法律的约束和强有力的监督，机构编制往往陷入“膨胀——精简，再膨胀一—再精简”的恶性循环。现行机构编制管理模式已受到严峻挑战，一些与新形势不适应的因素也日益显露。主要表现为以下“四性”：

　　一是编制使用上的交叉性。现行编制主要有行政和事业两类。这种编制的划分，使国家机关除了有行政编制外，还有事业编制，个别单位混编现象还比较严重。

　　二是管理缺乏严肃性。近年来，机构编制管理正处于逐步发展和完善的过程中，机构编制还没有定性、定量的标准，执行起来可操作性不强。在实践中，个别同志对机构编制管理的规范性和科学性未引起足够的重视，凭经验办事，使得管理较随意。

　　三是机构设置和职能划分缺乏科学性。现实中，“条管”与“块管”、部门与部门、上级与下级之间，在特定时期，往往存在各自的局部利益。当局部利益与矛盾发生冲突时，从维护自身利益的角度出发，对一些机构编制事项，采取非正常程序，人为给机构编制管理部门施加压力。

　　四是管理的监督处罚手段缺乏可操作性。“编制就是法规”，这是机构编制管理工作的一个基本原则。但是，在现实工作中，由于缺乏管理的法律规范，缺乏对违反机构编制管理事项的监督处罚机制，很难真正把编制作为法规来执行。维护编制管理的严肃性和权威性，就必须进一步完善机构编制管理法规。

　　三、加强机构编制监督检查工作的重要性

　　机构编制管理工作，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。经过多年努力，机构编制工作取得了一些成绩，机构编制管理水平也不断得到提升，机构设置、编制配备日趋合理，人们的编制意识逐步加强。但个别部门还不同程度的存在违规超编进人的现象，所以加强监督检查仍然十分的重要：

　　一是机构编制管理的内在要求。机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环过程。决策过程主要是党委、政府和机构编制部门进行的机构编制事项审批的过程，执行过程主要由组织、人事、财政、劳动和各行政事业单位的实施过程，反馈评估是对决策执行结果的总结和评价。无论是决策、执行、还是反馈评估，都离不开监督检查工作，它们是一个有机整体。没有监督检查的决策、执行、反馈评估，机构编制管理会偏离正常的轨道，那么整个机构编制管理过程就会形成恶性循环，造成机构臃肿、编制膨胀、人员无序增长，以致破坏整个行政管理体系。

　　二是依法行政的客观需要。“编制就是法规”，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的出台进一步明确了机构编制的法定地位，《条例》中对地方各级人民政府的机构设置、编制管理作了明确具体的规定，从这个角度看，机构编制管理本身就是一种依法行政行为，客观上必然要求加强机构编制监督检查。《机构编制监督检查工作暂行规定》为开展机构编制监督检查提供了执法依据，是切实维护机构编制管理法律效力的“尚方宝剑”。《解释》的颁布实施，是建立健全机构编制法规制度的重大举措，对于进一步加强机构编制管理、严肃机构编制纪律具有十分重要的意义。《解释》把《中国共产党纪律处分条例》中涉及机构编制违纪问题的处理依据加以细化和明确，有针对性地解决了机构编制管理中的一些突出问题，有助于预防机构编制违纪违规行为的发生，有利于强化领导干部机构编制管理法制意识，从而维护机构编制管理的权威性和严肃性。所以机构编制监督检查工作是依法行政的客观需要。

　　三是提升机构编制工作水平的必然举措。当前，机构编制管理受诸多因素的影响，没有发挥出应有的作用，特别在县级机构编制部门，有限的工作只能停留在决策过程中的报批工作。真正在审批、执行过程中，无法发挥监管作用，机构编制管理失去了权威性、严肃性，在某些方面更多表现出软弱的一面，更谈不上机构编制监督检查工作水平如何上台阶、出实效。

　　四是新形势下构建和谐社会的新要求。机构编制管理的好坏，关系到能否顺利建立适合社会主义市场经济规律的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，对推进我国经济社会健康发展起决定性作用。但是，管理离不开监督检查，加强机构编制的监督检查，有利于加强机构编制管理，有利于增强各单位的依法行政能力，有利于推进行政管理体制改革，有利于使机构编制工作更好地为经济建设服务，有利于为构建社会主义和谐社会提供强有力的保障。

　　四、加强机构编制监督检查工作的类别和形式

　　现行机构编制管理中的监督检查体系，一般可以有党的监督、国家权力机关的监督、国家行政机关综合部门的监督、各单位内部监督、机构编制管理机关的监督、群众和舆论的监督和司法部门的监督等。其主要形式有：

　　一是审核监督。即机构编制管理部门在审批机构编制事项后的一定时期内，对“三定”规定的执行情况进行审核和监督，如发现违规现象，则及时予以制止和纠正。

　　二是统计分析监督。统计是编制管理部门进行机构编制管理的重要手段之一。经常性的编制统计，可以对违反机构编制纪律的动机和行为，产生一定的心理压力，客观上起到威慑作用。根据统计结果，编制部门可以采取必要的措施，有针对性的纠正违规行为。

　　三是综合部门监督。主要指审计、人事、财政、纪检监察等综合部门的监督。如：工资基金监督，这是带有经济性质的行政监督措施之一，通过工资统发中心，编制部门对于违规的单位进行有效控制，对超编人员不核发工资，以维护机构编制管理的严肃性和权威性。

　　四是接受群众监督。这类监督体现了我国社会主义市场经济体制民主化的特征，是人民群众当家作主的表现形式，如：通过信访、举报、“12310”电话受理和有关部门的反映等形式，这样可以弥补监督机制的不足和疏漏，形成多方位、多层次齐抓共管的综合的监督体系。